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導讀：

2017年6月5日，第五屆清華同衡學術周正式開幕。中山大學城市與地方治理研究中心主任何艷玲教授從土地金融切入，分析了土地的社會屬性帶來的社會分化等問題，從城市治理的角度，給出了風險城市向更健康的城市轉變的思路。

1.問題的開始：城市的建構性風險

我們前仆后繼地離開農(nóng)村，卻又滿懷惆悵地想念鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)愁，實質是我們對空間和人之間關系舒適，親近，溫暖的想象。這樣的想象，不是到農(nóng)村中去尋找，而是就應該在我們現(xiàn)在居住的城市中得以實現(xiàn)。一個健康的美好城市，應該可以滿足我們的這種想象。

本屆論壇的主題是“健康·城市”。 世界衛(wèi)生組織對“健康城市”的定義是：

健康城市是一個不斷創(chuàng)造和改善自然環(huán)境、社會環(huán)境，并不斷擴大社會資源，使人們在享受生命和充分發(fā)揮潛能方面能夠互相支持的城市。

我認為，這里所指的健康不只是簡單意義上身心的健康，更重要的是在強調(diào)一種良性的發(fā)展和我們情感的相互依賴。

一個不能相互支持的城市，不可能是健康的城市；一個不能相互支持的城市，是充滿風險的城市。這種風險不僅來自于自然和生態(tài)的生成，即生成性風險，更重要的是來自于體制的構建，即建構性風險。這種風險的本質是我們和城市之間的剝離，和我們之間的剝離。如果說城市是為了更好的生活，一定不是為了少數(shù)人更好的生活，而是為了多數(shù)人乃至所有人更好的生活。

接下來我將用六個命題，對中國城市發(fā)展的建構性風險給出一個符合邏輯的解釋。

有關增長與土地金融的六個命題：

命題1：對一個后發(fā)大國來說，增長是必須，也是最需，且這一需求將長時間內(nèi)存在

在討論詩意、遠方的時候，必須要注意到“增長”仍然是中國當下最需要的。而城市作為一個好的增長容器，這個定位在非常長的一段時間內(nèi)不會改變。從整個國家的治理來說，城市的定位也是作為非常重要的增長極出現(xiàn)的。這意味著我們很多對城市其他層面的想象，必須要和這個取向相互并存，相互平衡。

命題2：增長的啟動，有賴于政府經(jīng)營且在資源配置中發(fā)揮著重要作用

增長的啟動依賴于三個方面：

· 經(jīng)濟體制改革。我們確立了市場經(jīng)濟體制的地位，在某種意義上創(chuàng)造出了多元市場主體，并且讓市場在資源配置中開始發(fā)揮作用；

· 放權讓利。放權讓利在某種程度上是做對了地方政府的激勵。中國30多年改革開放，一個重要的原因是最大程度地發(fā)揮了地方政府的發(fā)展積極性；

· 政府經(jīng)營。中國的增長是一個不同于其他國家轉型和建設的故事，因為在這里，政府仍然發(fā)揮著強大的資源配置作用。不管我們是否認同這一點，這都是一個客觀事實并將繼續(xù)存在。

命題3：政府經(jīng)營的三種形式

政府經(jīng)營的方式有三種：

· 第一種是生產(chǎn)。比如國有企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等；

· 第二種是投資。通過政府投資的方式來進行政府經(jīng)營，包括基礎設施建設、巨型項目，如機場、高鐵等，還有城市大型事件，如大型論壇的舉辦、全球性大會的舉辦等；

· 第三種是融資。政府充分運用資本手段，通過融資推動政府經(jīng)營，比如說地方政府作為貸款的擔保，以及土地金融。

命題4：土地金融的四種方式

· 第一是土地直接作為商品。通過一級市場壟斷和競價獲得財政收入；

· 第二是住宅成為商品。通過住宅價格波動（實踐中是持續(xù)甚至蹦極式上漲）獲得持續(xù)稅收收入；

· 第三是通過土地入股。比如征收后的土地供開發(fā)區(qū)企業(yè)低價甚至無償使用，既刺激了市場主體積極性，也將土地變成了政府的資本；

· 第四是通過規(guī)劃界定土地（空間）的功能屬性，配套以相應公共設施、公共服務，更大程度地、更自由地影響和改變著特定土地價格。

命題5：土地金融，帶來了超乎尋常的高速增長，也創(chuàng)造了超乎尋常的城市化紅利

土地金融不僅帶來了中國在這些年發(fā)展過程中超乎尋常的高速增長，也創(chuàng)造了超乎尋常的城市化紅利。政府保留著在資源配置中的主導性作用，而且“有錢（辦事）”，這個其實是中國政府和發(fā)展動力的主軸，在此意義上，中國發(fā)展和城市化不僅改寫了國家發(fā)展的原始積累故事，也改寫了政府與企業(yè)邊界的經(jīng)典理論。

命題6：土地金融不僅是一種經(jīng)濟敘事，更是一種社會敘事

土地金融既是中國城市化紅利的催化劑，也是中國城市化紅利本身。但問題在于，由于土地的稀缺性，這決定了它不僅具有經(jīng)濟屬性，更具有社會屬性。因此土地金融不僅僅是一種經(jīng)濟敘事，更是一種社會敘事。基于土地的社會屬性，中國城市化進程存在的問題是：

· 一級市場壟斷和土地競拍，政府與企業(yè)壟斷性獲得土地收益；

· 伴隨著上個世紀90年代的貨幣化改革以及伴隨改革的末代分房，這意味著向少數(shù)人提前透支了后續(xù)的城市化紅利；

· 公共服務和住宅相互捆綁，作為公共服務的教育變相成為高價商品；

· 土地被優(yōu)先進行最大利潤的使用，生活、閑暇、交往空間被嚴重擠出；

· 土地征收和農(nóng)民工進城，失地農(nóng)民和無購房的農(nóng)民工不參與城市化紅利分配。

與此同時，雖然政府獲得了巨額城市化紅利，但“利益相關者不在場”的財政支出過程讓這部分紅利并未能轉化成匹配的公共服務產(chǎn)出（教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、保障房、環(huán)境等）。公共服務產(chǎn)出的絕對規(guī)模和相對獲得感不僅影響著人們的享受生命水平，也影響著人們發(fā)揮潛能的程度，更加劇了人們的社會分化。

這些分化帶來了各種各樣的沖突，城市處在各種建構性的風險當中。與生成性的風險相比，建構性的風險不僅帶來了危害，比如災難、不安全，而且也帶來了傷害，比如說剝奪感、不信任，并在深層次上形成城市居住者的集體焦慮。

2.中國城市發(fā)展新議程：我們需要、最少傷害、相互支持

可以看到，城市出現(xiàn)了全新的公共議題，但無論是體制還是制度，都沒有能夠及時反饋這些過程和這些議題，并對此做出有力的回應。當然這種延遲是每一個國家在城市化過程中都遇到的。而中國的問題在于，因為這個國家如此之巨大，所以面臨的挑戰(zhàn)會更大、更艱巨。

因此，處在建構性風險當中的城市是否可以轉化為健康城市，乃至我們向往的美好城市，關鍵是我們面對土地包括空間，誰來決定土地的收益？誰將獲得土地和空間的收益？以及這些所獲得的收益用來干什么？這些問題才是土地金融這個經(jīng)濟故事后面的社會故事。

我們將擁有什么樣的城市公共決策過程是未來建設城市的關鍵。我們不再向往遠方的前提是，你在這個城市就能找到你的主體性和自主性。中央所講的以人為本是什么意思？以人為本在很大程度上的核心是我們必須更深刻地理解和承認人的多重性，并且將這種多重性帶入城市的公共決策過程、城市的管理過程以及城市的技術過程。人的多重屬性是指：

· 人作為人口；

· 人作為勞動力；

· 人作為資本；

· 人作為交往和情感的共同體。

為此，我們需要城市發(fā)展的新邏輯，從“更自主”開始，然后走向中間層面“更健康”，然后才是走向“更美好”。在新的邏輯之下，我們的城市發(fā)展將呈現(xiàn)全新的價值取向，其表現(xiàn)為：城市發(fā)展是我們需要的；城市發(fā)展所帶來的傷害是盡可能少的；以及，城市發(fā)展可以讓我們更可以相互支持的。

3.新的政府角色：社會投資者、秩序投資者、價值（認同）投資者

在新的價值取向下，政府的角色也將會發(fā)生重大轉變。政府不僅不應該退出，而且將會更為重要，只是政府發(fā)揮作用的角色和定位會有深刻變化。過去政府是直接的行政者、直接的生產(chǎn)者甚至是直接的分配者，而未來，政府將有更多社會層面的角色，包括：

· 政府將作為社會的投資者，為不同的人群提供匹配、有效、良好的公共服務；

· 政府將作為秩序的投資者，為不同的行動主體提供規(guī)則，并且約束它來遵守；

· 政府將作為價值的投資者，為不同城市的居住者促成城市認同。這是我想象中的中國城市的全新轉型。

總而言之，對中國來說增長仍然重要，土地也將仍然是增長的重要要素，但我們需要重新考慮的是：增長的收益如何使用和分配，以及除了土地之外的別的增長要素，比如人本身作為主體、創(chuàng)新者和健康且優(yōu)質的勞動者，推動城市走向更健康，更美好！

本內(nèi)容根據(jù)現(xiàn)場速記整理，并經(jīng)專家審閱