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第三屆清華同衡學(xué)術(shù)周詳細規(guī)劃專場論壇于4月17日上午正式拉開帷幕！本次論壇主題為“新型城鎮(zhèn)化背景下存量土地規(guī)劃與利用——提質(zhì)與增效”。論壇受到了業(yè)界人士的高度關(guān)注。

論壇首先由清華同衡規(guī)劃設(shè)計研究院副院長、詳細規(guī)劃研究中心主任惲爽致開場詞。之后由清華同衡規(guī)劃院存量土地規(guī)劃與利用課題組就課題研究的背景及近期研究觀點以多媒體形式向嘉賓及觀眾進行了簡要介紹，并邀請嘉賓就存量土地規(guī)劃利用的相關(guān)問題展開研討。

同衡觀點

一、存量土地規(guī)劃利用與新型城鎮(zhèn)化的關(guān)系

建國以來，我國城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了起步發(fā)展和快速發(fā)展兩個歷史階段。

特別是改革開放以來，伴隨著工業(yè)化進程的加速，我國城鎮(zhèn)化雖然起點低但發(fā)展迅速，用短短30年創(chuàng)造了舉世矚目的成就：1978到2013年，伴隨著城鄉(xiāng)建設(shè)空間的快速擴張，我國城鎮(zhèn)常住人口從1.7億增加到7.3億，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%。

依托外向型經(jīng)濟的強大發(fā)展動力，借助“土地有償使用”、“中央和地方分稅”等一系列制度設(shè)計，我國城鎮(zhèn)化不斷依靠以新征土地作為主要空間資源，以壟斷一級土地市場獲得土地溢價作為主要資金來源，同時依靠廉價生產(chǎn)要素和非均等化基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施壓低成本，從而實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展。

進入新的歷史時期，隨著內(nèi)外部環(huán)境的深刻變化，原有城鎮(zhèn)化運行機制難以支撐我國城市長期可持續(xù)發(fā)展。以2013年“中央城鎮(zhèn)化工作會議”為標志，我國城鎮(zhèn)化即將進入以提升質(zhì)量為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段。

隨著空間擴張“極限意識”的強化，未來應(yīng)在有限空間范圍內(nèi)進行城鄉(xiāng)建設(shè)活動。對土地資源擴張的限制，不僅意味著空間資源的有限性，更意味著利用壟斷征地權(quán)而帶來的一次性資金來源的受限，原有以土地粗放消耗為主要增長方式的運行邏輯不再可行。

與此同時，新型城鎮(zhèn)化要求城鎮(zhèn)化質(zhì)量全面提升，不僅需要提供均等化高質(zhì)量的公共服務(wù)，更需要建立可持續(xù)的長效增長模式。

以相對有限的空間資源和非單一的資金來源，達到更高的城鎮(zhèn)化質(zhì)量，這是新型城鎮(zhèn)化需要面對的狀況和實現(xiàn)的目標，也是其區(qū)別于原有城鎮(zhèn)化運行邏輯的最關(guān)鍵特征。

而作為這一發(fā)展模式的核心資源——存量土地，無疑具有至關(guān)重要的作用。

二、存量土地概念界定

“存量土地”即“存量建設(shè)用地”。按照《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，我國土地分為建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用土地三種類型。農(nóng)用地和未利用土地需經(jīng)依法審批后方可轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。因此，“存量建設(shè)用地”即指已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的所有土地。

根據(jù)國土資源部相關(guān)文件（2004年12月國土資源部發(fā)布的《關(guān)于開展全國城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地情況專項調(diào)查工作的緊急通知》)界定，存量土地主要包括閑置土地、空閑土地和批而未供土地三種類型，我們稱之為“狹義存量土地”，其特征是現(xiàn)狀土地利用效率低下，土地本身的使用價值和產(chǎn)出價值未被充分體現(xiàn)。

除“狹義存量土地”以外，城市中大量存在的現(xiàn)狀建成區(qū)，如舊商業(yè)區(qū)、舊居住區(qū)、棚戶區(qū)、城中村、舊工廠等均屬于存量建設(shè)用地范疇，我們稱之為“廣義存量土地”。

與前者相比，“廣義存量土地”的價值不僅體現(xiàn)在其土地本身的使用價值和產(chǎn)出價值，也包含地上附著物的使用價值和產(chǎn)出價值。

隨著城市建設(shè)不斷推進，“廣義存量土地”的比重將會逐漸加大。當(dāng)城市逐漸進入穩(wěn)定期，對城市存量空間資源的利用不僅應(yīng)關(guān)注存量土地資源，更需關(guān)注存量建筑資源。

從這一角度出發(fā)，對于“存量土地”，特別是“廣義存量土地”的規(guī)劃利用，不僅僅是簡單地提升土地利用效率，而是針對各類空間資源的特征，尋求一套行之有效的資源優(yōu)化配置方法。

三、新型城鎮(zhèn)化背景下存量土地規(guī)劃利用研究的重點和思路

從現(xiàn)有存量建設(shè)用地的利用狀況來看：

一方面是部分建成區(qū)城鎮(zhèn)化質(zhì)量需要進一步提高，主要表現(xiàn)為：

• 部分建成區(qū)（城中村、棚戶區(qū)、老舊社區(qū)及老舊商業(yè)區(qū)）環(huán)境品質(zhì)差，人口密度高，治安及消防隱患大，公共服務(wù)設(shè)施配套不完善。
• 短缺經(jīng)濟時代規(guī)劃建設(shè)的建成區(qū)逐漸難以滿足公共服務(wù)均等化的要求和公眾對服務(wù)質(zhì)量日益提高的需求。

另一方面是部分用地的低效擴張問題突出，主要表現(xiàn)為：

• 在發(fā)展經(jīng)濟的壓力下，地方政府通過低價招商引資，吸引企業(yè)入駐，造成大量產(chǎn)業(yè)區(qū)快速擴張，土地利用效率低下；
• 在農(nóng)地轉(zhuǎn)用的行政壟斷體制下，集體經(jīng)濟的逐利意愿與城市中大量存在的低端產(chǎn)業(yè)需求互相契合，造成大量集體土地的低效無序利用。

由此可見，當(dāng)前針對存量建設(shè)用地的規(guī)劃利用重點應(yīng)在全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量（“提質(zhì)”）的基礎(chǔ)上重點針對存量土地資源進行合理“增效”。

在這一過程中，需要從人居環(huán)境的要求出發(fā)對新型城鎮(zhèn)化所必須的生態(tài)文明、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)就業(yè)進行有效引導(dǎo)和底線保障。而面對不同類型的存量土地，應(yīng)根據(jù)其工作重點、難點探索有效的規(guī)劃方法和流程機制。